Aasta alguses hakkasid Euroopa Liidu juhid – Euroopa Ülemkogu eesistuja Donald Tusk, Euroopa Komisjoni president Jean-Claude Juncker ja EL-i eesistujamaa Hollandi peaminister Mark Rutte – üheaegselt rääkima, et Euroopa Liidul on kaks kuud aega leida lahendus rändekriisile. Nad prognoosisid, et vastasel korral kukub kokku üks peamisi Euroopa väärtustest ehk EL-i kodanike vaba liikumist võimaldav Schengeni süsteem ning see võib hävitada kogu Euroopa Liidu. Pinge kasvas, sest rändevood Türgist Kreekasse lõid rekordeid, ületades aastataguseid arve mitmekordselt. Päästevestina nähti uut kokkulepet Türgiga, et see takistaks põgenike liikumist Euroopasse. Euroopa liidrite antud tähtaja praktiliselt viimasel päeval jõutigi Türgiga kokkuleppele.
Euroopa Liidu ja Türgi vahel sõlmitud rändelepingut on kiidetud ja kritiseeritud. Mitme Euroopa Liidu poliitiku ja ametniku arvates on see üks suuremaid ja reaalsemaid tegusid, mis rändekriisi leevendamiseks ja lahendamiseks seni tehtud. Samas on poliitikuid ja inimõiguslasi, kelle arvates muudab Euroopa Liit end selle lepinguga liialt sõltuvaks Türgist ja toob ohvriks demokraatlikud väärtused – pigistab silma kinni Türgis toimuvate sõnavabaduse piiramiste ja inimõiguste rikkumiste ees.
Mõlemad pooled kalduvad aga nõustuma, et Türgi küsitud ja saadud hind koostöö eest Euroopa Liiduga on kõrge. Türgi on nõustunud oma piiri tõhusamalt valvama ning võtma tagasi kõik Türgist Kreekasse pagevad põgenikud. Iga tagasisaadetud süürlase eest on Euroopa Liit lubanud Türgist Euroopasse ümber asustada ühe teise süürlase. Kui türklased suudavad peatada rändevood Kreekasse, saavad nad pagulastega tegelemiseks eurooplastelt kokku 6 miljardit eurot. Samuti on eeltingimuste täitmise korral Türgil võimalik saavutada juba juuniks oma kodanikele viisavaba liikumine Euroopa Liidus ning avada uuesti läbirääkimispeatükid liitumiseks Euroopa Liiduga.
See peaks niisiis andma Türgile motivatsiooni teha Euroopa Liiduga koostööd. Kui koostöö jääb kestma, suudetakse suure tõenäosusega sulgeda üks illegaalne rändetee ning põgenike vool Kreeka saartele lakkab. Samuti suudetakse lõhkuda inimsmugeldajate ärimudel ning pakkuda selle asemel Türgis viibivatele sõjapõgenikele seaduslik viis Euroopasse ümber asuda. Samas ainult Euroopa Liidu ja Türgi koostöötahtest Euroopa rändekriisi lahendamiseks ei piisa. Lepingusse kirja pandu vajab ka rakendamist, mis on seotud mitme suure väljakutsega.
Esimeseks väljakutseks on luua Kreekasse varjupaigasüsteem. Seda rasket logistilist ülesannet on Euroopa Komisjoni president Jean-Claude Juncker nimetanud Heraklese vägitööks, mis võib olla isegi tagasihoidlik hinnang. Kreeka kohustus pärast lepingu jõustumist 20. märtsil tegema kahe nädalaga ära selle, mida ta ei ole suutnud rohkem kui kahe varasema aastaga – looma menetlussüsteemi, mis võimaldaks kiiresti eraldada rahvusvahelist kaitset vajavad inimesed nendest, kes abi ei vaja, ning tagama mõlemaile menetluse läbiviimise ajaks inimväärsed elamistingimused.
Praegune rändevoog ei tee seda ülesannet Kreekale sugugi kergemaks. ÜRO pagulaste ülemvoliniku ameti andmetel saabus selle aasta esimesel kolmel kuul Türgist Kreeka saartele üle 152 000 inimese, mis on peaaegu kolmteist korda rohkem kui mullu sama aja jooksul. Praegu viibib Kreekas üle 52 000 põgeniku, kellest ligi 5000 on tulnud pärast kokkuleppe sõlmimist ning kellest enamik saadetakse Türki tagasi. Rändevood on muutunud väiksemaks, kuid pole lakanud. Seega on Kreekal üksi, ilma välisabita väga raske selle väljakutsega hakkama saada.
Selleks püütakse nüüd teha koostööd teiste liikmesriikide ja Euroopa Liidu institutsioonidega. Kreeka vajab vastuvõtu- ja väljasaatmiskeskustesse juurde 4000 ametnikku, kellest ligi pool soovitakse saada liikmesriikidest. Tänaseks ei ole suudetud kogu vajaminevat ametnikkonda – isikutuvastuseksperte, varjupaigamenetluse juriste, põgenike eskortijaid, tõlke, kohtunikke – veel komplekteerida ja seda tuleb teha samaaegselt inimeste väljasaatmisega Türki. Eesti on oma panusena juba lähetanud appi 20 eksperti. Kui Kreeka lähiajal täiendavat abijõudu ei saa, ei ole lepingus Türgiga ettenähtut võimalik rakendada ning koostöö Türgiga kukub läbi.
Teiseks suurimaks väljakutseks rändekriisi lahendamisel on see, kuidas säilitada euroopalik väärikus põgenike kohtlemisel ning euroopalikud väärtused põhiõiguste ja -vabaduste tagamisel. Kui aga Euroopa teeb Türgist rändekriisi peamise lahendaja ehk seab end Türgist sõltuvusse, kasvab oht, et senised väärtused ohverdatakse.
Leppe kohaselt saadetakse kõik Kreeka saartele saabunud põgenikud tagasi Türki, Türgi võtab nad vastu ja tagasisaatmise kulud katab Euroopa Liit. Euroopa Komisjoni hinnangul on rahvusvahelise kaitse taotleja tagasisaatmine Türki seaduslik, sest Kreeka ja Türgi vahel on kehtiv tagasivõtmise leping. Selle järgi peab Kreeka Türgit varjupaigataotlejatele turvaliseks riigiks.
Samas on vastavalt ÜRO inimõiguste ülddeklaratsiooni 14. artiklile igal inimesel õigus taotleda tagakiusamise eest varjupaika teistes riikides. Riigil on kohustus rahvusvahelise kaitse taotlusi kaaluda ning läbi vaadata, kuid absoluutset kohustust põgenikele rahvusvahelist kaitset anda ei ole. Küll aga on keelatud inimest tagasi saata riiki, kus tema elu või vabadus satuksid ohtu,[1] ja keelatud on välismaalaste kollektiivne väljasaatmine.[2] Viimati nimetatud asjaolude tõttu on mitmed inimõiguste organisatsioonid kokkulepet teravalt kritiseerinud, sest nende arvates läheb see osaliselt vastuollu rahvusvahelise õigusega.
Rahvusvahelise kaitse andmise põhimõtted tulenevad paljuski Genfi pagulasseisundi konventsioonist, mis sätestab riikide, aga ka rahvusvahelise kaitse taotlejate õigused ja kohustused. Konventsiooniga on liitunud 147 riiki, nende seas ka Türgi. 1951. aastal sõlmitud konventsiooni algversioonis laienesid sellest tulenevad õigused ja kohustused üksnes neile inimestele, kes olid oma kodudest põgenenud Euroopas aset leidnud sündmuste tõttu.
Kuigi 1967. aastal sõlmitud protokolliga geograafiline piirang eemaldati ning sellest ajast rakendatakse konventsiooni põhimõtteid üleilmselt, ei ole Türgi antud protokolliga ühinenud. Seega tõlgendab Türgi Genfi pagulasseisundi konventsiooni kitsamalt ning on jätnud endale võimaluse mitte rakendada sellest tulenevaid kohustusi põgenikele Lähis-Idast. Türgi menetleb Süüria, Iraagi ja Afganistani põgenikke siseriikliku seadusandluse alusel, mis ei pruugi tagada kõikidest rahvusvahelise õiguse põhimõtetest kinnipidamist. ÜRO pagulaste ülemvoliniku ameti Euroopa piirkonna juhi Vincent Cocheteli sõnul on Afganistanist, Iraagist või Iraanist pärit inimeste puhul positiivsete otsuste osakaal vaid 3%. Türgi on hiljaaegu teatanud, et ei tunne lähiajal vajadust Genfi pagulasseisundi konventsiooni 1967. aasta protokolli täies ulatuses ratifitseerida.
See aga tõstatab küsimuse, kas Türgi on ikka turvaline riik, kuhu põgenikke tagasi saata? Kogemus näitab, et Türki tagasi saadetult kaotavad mõnede riikide kodanikud ligipääsu rahvusvahelisele kaitsele. Kui neil puudub seaduslik alus Türgis viibimiseks, saadetakse nad päritoluriiki tagasi. See võib tähendada ka tagasisaatmist konfliktipiirkonda. Eraldi rühma moodustavad kurdid, kellel on pingelised suhted nii Türgi kui ka selle naaberriikide valitsustega. Nende tagasisaatmine Türki nagu ka hiljem Türgist Iraaki võib seada ohtu inimeste elud.
Rahvusvaheline õigus keelab välismaalaste kollektiivse väljasaatmise, kui ei võimaldata inimestel enne taotleda varjupaika. Isegi kui kõik üle Vahemere Kreekasse saabunud põgenikud saadetakse Türki tagasi, peab neile jääma individuaalne võimalus taotleda kaitset Kreekas. Varjupaiga andmisele või keelamisele peab eelnema põhjalik menetlus, et pagulast ei saadetaks tagasi riiki, kus tema elu või vabadus võib sattuda ohtu. Samuti peab taotlejal olema õigus väljasaatmise otsus vaidlustada ning eitava vastuse korral ka võimalus Euroopa Inimõiguste Kohtu poole pöörduda.
Inimõigusorganisatsioonid kahtlevad Kreeka võimekuses taotlusi kiirkorras menetleda ja tagada taotlejatele inimväärne elukeskkond. Kui Kreeka pole suutnud tagada pagulaste õigusi arvestavat keskkonda enne kriisi, siis kuidas on see võimalik kriisiolukorras? Kui taotluste läbivaatamisele kulus varem kolm kuud, siis kuidas jõutakse seda nüüd teha mõne päevaga? Ka Euroopa Inimõiguste Kohus tunnistas juba mõned aastat tagasi, et tingimused Kreeka vastuvõtukeskustes ei vasta Euroopa Liidu miinimumstandarditele, ning Dublini määruse alusel varjupaigataotlejate teistest liikmesriikidest Kreekasse tagasisaatmine lõpetati.
Eetiliselt küsitav on ka kokkuleppe punkt, mille järgi Türgi saadab iga Kreekast tagasisaadetud põgeniku asemele Euroopasse ühe oma põgenikelaagris elava süürlase. Rahvusvahelist kaitset vajavate inimeste ümberasustamine ei ole iseenesest vastuoluline, kuid küsimusi tekitab selle laienemine kõigest süürlastele. Rahvusvahelise kaitse taotlemise õigus on ju universaalne ning inimõigusi (nt õigust kaitsele piinamise ja ebainimliku kohtlemise eest) ei saa piirata ühe riigi, piirkonna või kodakondsusega.
Põgenike tagasisaatmise nimel ei tohiks Euroopa Liit põhiõiguste- ja vabaduste nõudmisel teha Türgile järeleandmisi. Euroopa Liit peab jälgima inimõiguste olukorda Türgis ja nõudma nendest kinnipidamist. Vastasel korral kaotab Euroopa suure tüki oma väärikusest ja väärtustest.
Kolmas väljakutse Euroopa ja Türgi kokkuleppe rakendamisele on viisavabaduse[3] kehtestamine Türgi kodanikele juba juuni lõpus. Kui siin edu ei saavutata, võib Türgi lepingu üles ütelda, nagu mitmed Türgi kõrged ametnikud on mõista andnud. Kuid viisavabaduse jõustumine võib tekitada uue ja teistsuguse rändesurve. Euroopa rändevõrgustiku uuring 2011. aastast „Viisapoliitika rändekanalina“ näitas, et riikide viisapoliitika võib lühiajaliselt mõjutada sisserännet, näiteks rahvusvahelise kaitse taotlejate arvu kasvu näol.
Euroopa Liidus elab 3–4 miljonit türklast, peamiselt Saksamaal, Hollandis, Belgias ja ka Austrias, ning nad moodustavad ühe suurima sisserändajate rühma. Kui ajalooliselt on nende sisserände peapõhjuseks olnud töötamine, siis kogukonna suuruse tõttu on praegu saanud valdavaks põhjuseks pereliikme juurde elama asumine. Seega on türklastel põhjust Euroopa Liitu tulla ning kaasmaalasi, kelle juurde elama asuda. Lühiajalise Schengeni viisa taotlejatest moodustavad praegu suure rühma Türgi kodanikud (2014. aastal väljastati neile üle 700 000 viisa).
Viisavabaduse korral on üheks võimalikuks murekohaks rahvusvahelise kaitse taotlejate hüppeline kasv, mida on täheldatud eelnevate viisavabaduse lepingute puhul. Türgi kodanikest rahvusvahelise kaitse taotlejate arv on viimastel aastatel küll langenud. 2010–2015 oli neid kokku 32 600, 2015. aastal 2700 inimest. Samas on varjupaiga saanute osakaal kasvanud. 2012. aastal oli see 21%, 2014. aastal 27%.
Viisavabadus viie Lääne-Balkani riigiga – Montenegro, Makedoonia, Albaania, Serbia ning Bosnia ja Hertsegoviinaga – kehtestati 2010. aastal ning rahvusvahelise kaitse taotlejate arv nendest riikidest on järjepidevalt tõusnud. Kui 2010. aastal esitasid Lääne-Balkani riikide kodanikud 24 000 rahvusvahelise kaitse taotlust, siis 2015. aastal oli taotlejaid üle 105 000. Samas on rahvusvahelise kaitse saajate osakaal nendest riikidest madal: 2010–2015 sai positiivse otsuse alla 3% taotlejatest.
Teiste riikidega võrdlemisel on aga oluline arvestada ka päritolumaa sotsiaalmajanduslikku olukorda. Lääne-Balkani riikide SKT on oluliselt madalam EL-i keskmisest. Türgi puhul on erinevused väiksemad, seega on alust arvata, et taotluste arv Türgist sama kiiresti ei kasva.
Euroopa Komisjoni aruanne viisavabaduse tingimuste täitmise kohta toob välja, et viisavabaduse korral hakkab ebaseaduslikult Euroopa Liitu sisenevate Türgi kodanike arv kasvama, sest need, kelle viisataotlused oleksid varasemal ajal pälvinud eitava vastuse, saavad vaba juurdepääsu Schengeni alale.
Türgi kipub viisavabadust nägema eelkõige poliitilise küsimusena, mis peaks tõendama Euroopa Liidu head tahet. Euroopa Liit aga näeb seda eelkõige tehnilise küsimusena: viisavabaduse saavutamiseks peab Türgi täitma maikuu lõpuks 72 tingimust, millest pooled (35) on Euroopa Komisjoni hinnangul küll juba täidetud.[4] Tingimused puudutavad eelkõige dokumentide turvalisust (nt biomeetriliste passide kasutamine), sisserände haldamist (nt piirikontrolli ja valvamise tõhustamine), avaliku korra, turvalisuse ja põhiõiguste kaitse tõhustamist ning ebaseaduslike sisserändajate tagasivõtmist. Tõeline debatt poliitilise tahte ja tehniliste küsimuste üle arvatavasti alles algab.
Neljas suur väljakutse, mis kaasneb Euroopa Liidu ja Türgi vahel sõlmitud rändelepinguga, on arvata ära, milliseks kujuneb põgenike uus rändetee Euroopasse. Kokkuleppe eesmärk on heidutada Türgis olevaid põgenikke, et nad ei tuleks Kreekasse. Rändeajalugu aga näitab, et loodus tühja kohta ei salli. Kui sulgub üks rändekanal, taastavad smugeldajad mõne vana või otsivad uue. Näiteks on juba hakanud kasvama saabujate arv üle Kesk-Vahemere Põhja-Aafrikast (peamiselt Liibüast) Itaaliasse.
Kuna Süüria konflikt kestab juba kuuendat aastat, on mõistetav, miks paljud põgenikud, kes võib-olla varem lootsid koju tagasi pöörduda, otsustavad säästude lõppedes Türgi, Jordaania ja Liibanoni põgenikelaagritest lahkuda ning otsida turvalist elu Euroopas.
Peamiseks väravaks, mille kaudu põgenikud on viimastel aastatel Euroopa Liitu tulnud, on Vahemeri. Siin võib eristada kolme rändeteed: Lääne-Vahemere teekond Marokost Hispaaniasse, Kesk-Vahemere teekond Liibüast Itaaliasse ning Ida-Vahemere teekond Türgist Kreekasse.
2015. aasta algusest kuni 2016. aasta I kvartalini saabus üle Vahemere Euroopasse kokku 1,2 miljonit põgenikku, neist ligi miljon Ida-Vahemere teekonda kasutades. Vahemeri on üks ohtlikumaid rändeteid maailmas, mainitud aja jooksul on merd ületades hukkunud üle 4200 põgeniku.
Ida-Vahemere teekond muutus peamiseks rändekanaliks alates 2015. aasta juunist. Enne mängis peamist rolli Kesk-Vahemere teekond, mis aktiveerus seoses Araabia kevadega. Seda mööda on alates 2015. aasta alguses jõudnud Itaaliasse üle 173 000 põgeniku. Pärast kokkulepet Türgiga on see kanal uuesti muutumas peamiseks rändeteeks. Reis Liibüast Itaaliasse on aga tunduvalt ohtlikum ning pikem. Lühim vahemaa Liibüast Itaaliasse (Lampedusa saareni) on veidi alla 500 km. Võrdluseks, Kosi saare kaugus Türgi rannikust on kitsaimas kohas vaid 4 km ja Lesbose saarel 10 km. Prantsuse kaitseministri sõnul ootab Liibüas pääsu Euroopasse 800 000 põgenikku.
Alates 2015. aastast on Lääne-Vahemere kaudu tulnud Hispaaniasse üle 16 000 põgeniku. Liiklus Lääne-Vahemere teekonnal on praegu vaibumas. Kuid paadiga Euroopasse tulemine sai alguse just sealt. Tunnustatud rändeteadlane, Amsterdami ülikooli professor Hein de Haas toob välja, et paadipõgenike saabumine üle Vahemere on juba 25 aastat vana fenomen, mis sai alguse siis, kui Hispaania ja Itaalia hakkasid 1991. aastal põhja-aafriklastelt nõudma Schengeni viisat. Enne seda käisid marokolased, alžeerlased ja tuneeslased viisavabalt nendes riikides tööl ja läksid päritoluriiki tagasi puhkama. Pärast viisakorra kehtima hakkamist asendus tsirkulaarne ränne ebaseadusliku rändega.
Lisaks Vahemere teekondadele on rändekriisis olulist osa mänginud Lääne-Balkani koridor. See muutus populaarseks pärast viisavabaduse kehtestamist Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Serbia ja Makedooniaga. Ebaseaduslike piiriületajate arv sellel teekonnal hakkas kasvama 2013. aastal ning 2015. aastal oli neid kokku pea
765 000. Kuna praegu on Makedoonia piir suletud, siis püütakse leida teid Euroopa Liitu läbi Albaania. Albaania on ka varasematel aastatel olnud tähtis korduvrände koridor Kagu-Euroopas. Kui viimastel aastatel (2013–2015) on ebaseaduslike piiriületuste arv Kreeka ja Albaania piiril olnud veidi alla 9000 inimese aastas, siis kõrgperioodil 2008–2010 registreeriti seal 35 000 kuni 42 000 ebaseaduslikku piiriületust, mis moodustas kolmandiku ebaseaduslikest piiriületustest Euroopa Liidus. Peamiselt oli tegemist Albaania kodanike hooajalise ebaseadusliku töötamisega põllumajanduses ning ehitustöödel Kreekas.
Teine võimalik rändetee Lääne-Balkanil viib otse Kreekast Albaaniasse ning sealt meritsi Itaaliasse, kuid selle teekonna kasutajate arv on veel väike. 1990. aastatel oli see aga populaarne.
Rändesurve Eestile seostub otseselt idapiiri rändeteega, kus ebaseaduslike piiriületajate osakaal on seni olnud kõige madalam, moodustades alla 1% (0,1% kõigist tabatud ebaseaduslikest piiriületajatest). Kuni 2015. aastani olid peamisteks transiitriikideks Gruusia ja Venemaa, aga Somaalia ja Afganistani kodanikest ebaseaduslikele sisserändajatele ka Ukraina.
2015. aastal avanes idapiiri teekonnal nn Arktika marsruut üle Norra ja Soome maismaapiiri Venemaaga. Oktoobrist detsembrini 2015 sisenes selle kaudu
Euroopa Liitu umbes 6000 rahvusvahelise kaitse taotlejat, peamiselt Afganistani ja Süüria kodanikud (10 rahvusvahelise kaitse taotlust 2014. aastal). Norra piiril on taotlejate arv langenud, Frontexi hinnangul eelkõige raskete ilmastikuolude tõttu. Soome piiril aga kasvab taotlejate arv jätkuvalt. 2016. aasta kahel esimesel kuul esitati seal 1700 rahvusvahelise kaitse taotlust. Arktika teekonna sulgemiseks leppisid Soome ja Venemaa president 2016. aasta märtsis kokku, et põhjapoolseimad piiriületuspunktid suletakse kolmandate riikide kodanikele kuueks kuuks. 2008–2015 tabati idapiiri teekonnal keskmiselt 1500 ebaseaduslikku piiriületajat aastas.
Teiste rändeteede sulgemine võib survet idapiirile kasvatada, aga kindlasti mitte nii suureks kui Vahemere puhul.
Niisiis sulgeb kokkulepe Türgiga ühe rändetee, kuid rändekriisiga toimetulekuks ei pruugi sellest piisata. Terviklahenduse eelduseks on võimekus valvata Euroopa Liidu välispiiri täies ulatuses, sest järgmisena võib Türgi asemel esile kerkida mõni teine riik, kes võib rände peatamise eest hakata Euroopa Liidult küsima sama kallist hinda. Ja siis oleme tagasi seal, kust alustasime.
Kokkuvõtteks võib öelda, et rändekriisi lahendamise, sh Euroopa Liidu ja Türgi lepingu edu sõltub riikide poliitilisest tahtest – sellest, kas liikmesriigid omavahel ning EL ja Türgi suudavad leida ühise lähenemisviisi ja teha rohkem koostööd, arvestades samal ajal inimõiguste tähtsust. Tähtis on Türgi tahe valvata oma piiri, pärssida smugeldajate tegevust ning viia oma seadusandlus vastavusse pagulaste rahvusvaheliste õiguste põhimõtetega ning täita viisavabaduse saamiseks 35 tehnilist kriteeriumi lisaks 37-le juba täidetule.
Euroopa puhul me ei tohi kaotada silmist sihti – parem rasked otsused praegu vastu võtta kui tegematajätmisi aastate pärast kahetseda. Üheskoos tegutsemist kipub endiselt väheks jääma. Näiteks pole suudetud saata Kreekale appi piisavalt ametnikke. Ka on vaevaliselt edenenud pagulaste ümberpaigutamine. Euroopa Komisjoni soovide kohaselt peaksid liikmesriigid lähikuudel Kreekast ümber paigutama 26 000 inimest, sellal kui viimase kaheksa kuu jooksul on neid suudetud ümber paigutada alla 600.
Euroopa koostöö lakmustestiks on see, kuidas me tuleme toime Kreeka abistamisega ning saavutame kontrolli oma piiride üle. Selleks on tarvis kõikide liikmesriikide ühist tõsist tahet ja vastastikust poliitilist tuge. Euroopa Liit peab oma väljakutsetega ise toime tulema ja mitte lootma ainult naabrite peale. Eks lähiajal näe, kes riikidest hakkab rändekriisi lahendama, kes ajab taga ainult riiklikku kasu ja kes püsib endiselt rändehüsteerias.
[1] Pagulasseisundi konventsioon, artikkel 33.
[2] Euroopa inimõiguste konventsioon, 4. protokoll, artikkel 4.
[3] Viisavabadus annab Türgi kodanikele võimaluse siseneda Euroopa Liitu kuni 90 päevaks poole aasta jooksul.
[4] Commission Visa Progress Report: Turkey makes progress towards visa liberalisation. Brüssel, 04.03.2016. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-582_en.htm.