Suveräänsuse definitsioon

Ilmunud Vikerkaares 1994, nr 5

Suverään on, kes otsustab erakorralise seisukorra üle.

See definitsioon saab rahuldada suveräänsuse mõistet ainult piirmõistena. Piirmõiste ei tähenda segast mõistet nagu populaarkirjanduse ebapuhtas terminoloogias, vaid kõige äärmisema valdkonna mõistet. Vastavalt sellele ei saa tema definitsiooni siduda normaaljuhtumiga, vaid piirjuhtumiga. Et siin tuleb erakorralise seisukorra all mõista riigiõpetuse üldmõistet, mitte mis tahes hädaseadlust või iga piiramisseisukorda, selgub alljärgnevast. Et erakorraline seisukord oma eminentses tähenduses sobib suveräänsuse juriidilise definitsiooni jaoks, selleks on olemas süstemaatiline, õigusloogiline alus. Otsus erandi üle on nimelt otsus eminentses tähenduses. Sest üldine norm, nagu seda normaalselt kehtiv õigusnorm kujutab, ei saa ealeski haarata absoluutset erandit ning seega ei saa jäägitult põhjendada ka otsust, et käes on tõeline erandjuhtum.

Kui Mohlⁱⁱ ütleb, et seda, kas esineb hädaseisund, ei saa juriidiliselt kontrollida, siis lähtub ta eeldusest, et otsus õiguslikus tähenduses tuleb jäägitult tuletada normi sisust. Selles aga ongi küsimus. Üldiselt, nii nagu Mohl selle lause välja ütleb, on see vaid õigusriikliku liberalismi väljenduseks, ning ta ei mõista detsisiooni iseseisvat tähtsust.

Abstraktse skeemi, mida esitatakse kui suveräänsuse definitsiooni (suveräänsus on kõrgeim, tuletamatu valitsejavõim), võib kehtima jätta või mitte, ilma et oleks suuremat praktilist või teoreetilist vahet. Mõiste enese üle üldiselt ei vaielda, vähemalt suveräänsuse-ajaloos. Vaieldakse konkreetse rakenduse üle ja see tähendab selle üle, kes konfliktijuhtumi puhul otsustab, milles avalik või riiklik huvi, avalik julgeolek ja kord, le salut public [ühiskondlik hüve(olu)] jne seisneb. Erandjuhtumit, kehtivas õiguskorras piiritlemata juhtumit, saab kõige rohkem kui äärmise häda juhtumit, riigi eksistentsi või millegi selletaolise äärmise ohustatuse juhtumit tähistada, mitte aga asjaolude kohaselt kirjeldada. Alles see juhtum teeb küsimuse suveräänsuse subjektist, see tähendab küsimuse suveräänsusest üldse, aktuaalseks. Ei saa näidata ei subsumeeritava selgusega, millal hädajuhtum esineb, ega sisuliselt loetleda, mis võib juhtuda sellise juhtumi puhul, kui tõesti on tegemist ekstreemse hädajuhtumiga ning selle kõrvaldamisega. Nii kompententsi eeldused kui ka sisu on siin paratamatult piiramatud. Õigusriigi tähenduses ei ole siin üldse mitte mingit kompetentsi.

Põhiseadus saab kõige rohkem vaid näidata, kes sellise juhtumi korral võib tegutseda. Kui see tegutsemine ei ole allutatud mitte mingisugusele kontrollile, kui seda ei jagata – nagu õigusriikide põhiseadusepraktikas – eri, üksteist vastastikku ohjavate ja tasakaalustavate instantside vahel, siis on pikemata selge, kes on suverään. Tema otsustab nii selle üle, kas käes on ekstreemne hädajuhtum, kui ka selle üle, mis peab toimuma, et seda kõrvaldada. Ta seisab väljaspool normaalselt kehtivat õiguskorda ja ometi kuulub selle juurde, sest ta on pädev tegema otsust, kas põhiseadust saab in toto seisata. Moodsa õigusriigi kõik tendentsid suunduvad sinnapoole, et suverääni selles tähenduses kõrvaldada. See järeldub järgnevates peatükkides käsiteldavatest Krabbe ja Kelseni ideedest. Aga kas ekstreemset erandjuhtumit maailmast ka tegelikult kõrvaldada saab või mitte – see ei ole juriidiline küsimus. Kas on usku ja lootust, et teda tõesti kõrvaldada saab, see sõltub filosoofilistest, eriti ajaloofilosoofilistest ja metafüüsilistest veendumustest.

On olemas mõned ajaloolised suveräänsusmõiste arengu käsitlused. Ent need rahulduvad sellega, et kõrvutavad lõplikke abstraktseid vormeleid, milles sisalduvad õpiklikud, küsimus-vastus-vaimus suveräänsusdefinitsioonid. Mitte keegi ei ole vaevaks võtnud täpsemalt uurida seda lõputult korduvat, täiesti tühja kõnepruuki kõrgeimast võimust, mis esineb suveräänsusmõiste kuulsatel autoritel. Et see mõiste orienteerub kriitilisele, see tähendab erandjuhtumile, tuleb esile juba Bodinil. Rohkem kui oma sageli tsiteeritud definitsiooniga (la souverainete est la puissance absolue et perpituelle d’une Republique – suveräänsus on riigi absoluutne ja igavene võim. E.P.) seisab ta oma õpetusega “Vraies remarques de souverainete”ⁱⁱⁱ modernse riigiõpetuse alguses. Ta vaeb oma mõistet paljude praktiliste näidete varal ning seejuures tuleb alati tagasi küsimuse juurde: kui palju on suverään seotud seadustega ja kohustatud seisuste ees? Sellele viimasele eriti tähtsale küsimusele vastab Bodin niipalju, et lubadused seovad, sest et lubaduse kohustav jõud põhineb loomuõigusel [Naturrecht]; hädajuhtumi korral aga lakkab seotus üldiste loomulike põhimõtetega. Üldiselt Bodin ütleb, et seisuste ja rahva ees on valitseja kohustatud ainult nii kaua, kuni tema lubaduste täitmine on rahva huvides, aga ta ei ole seotud, si la necessite est urgente [kui hädavajadus on tungiv – E.P.]. Iseenesest pole need uued seisukohad. Otsustav on Bodini mõttearendustes see, et ta viib valitseja ja seisuste vaheliste suhete seletuse tagasi lihtsale emmale-kummale, ja nimelt seekaudu, et osutab hädajuhtumile. See oli tõeliselt imponeeriv tema definitsioonis, mis käsitas suveräänsust jagamatu ühtsusena ja lahendas lõplikult võimuküsimuse riigis. Tema teaduslik saavutus ja edu alus seisneb seega selles, et ta tõi suveräänsus-mõistesse detsisiooni. Tänapäeval vaevalt et leidub mõnd arutlust suveräänsus-mõiste üle, kus ei tuleks ette Bodini tsiteerimist. Ent kusagil ei leia tsiteerimist tema teose selle peatüki sõlmkoht. Bodin küsib, kas lubadused, mida valitseja seisustele või rahvale annab, tema suveräänsuse tühistavad. Ta vastab viitega juhtumile, kui osutub vajalikuks tegutseda niisuguste lubaduste vastaselt, seadused ära muuta või täiesti tühistada selon l’exigence des cas, des temps et des personnes [vastavalt olukorra, aja ja isikute vajadustele – E.P.]. Kui sellise juhtumi korral peab valitseja küsima eelnevalt senati või rahva käest, siis peab ta laskma end oma alamatel taandada. See aga paistab Bodinile absurdsena; sest ta arvab, kuna ka seisused ei ole siiski isandad seaduste üle, siis peaksid omakorda seisused end taandada laskma oma vürstidel ja nii oleks suveräänsus jouée à deux parties [umbes: kahele poole avanev uks – E.P.]; kord oleks rahvas, kord valitseja isandaks – ja see on igasuguse mõistuse ja igasuguse õiguse vastane. Seetõttu on voli kehtivat seadust tühistada – olgu üldiselt, olgu üksikul juhtumil –, nii väga tõeline suveräänsuse tunnusmärk, et kõik teised tunnused (sõjakuulutamine ja rahusõlmimine, ametnike nimetamine, vii­mane instants, armuandmise õigus jne) tahab Bodin sellest tuletada.

Oma raamatus diktatuurist^iv näitasin ma, et vastupidiselt ajalookäsitluses pärandunud skeemile mõistsid ka loomuõiguse autorid 17. sajandil küsimust suveräänsusest küsimusena otsustamisest erandjuhtumi üle. Eriti käis see Pufendorffi kohta. Kõik on selles ühel meelel, et kui ühe riigi sees ilmnevad vastuolud, tahab iga partei loomulikult vaid üldist hüve – selles seisnebki bellum omnium contra omnes, et aga suveräänsus ja seega riik ise seisneb selles, et see tüli lahendada, niisiis definitiivselt määratleda, mis on avalik kord ja julgeolek ning millal seda rikutakse jne. Konkreetses tegelikkuses avaldub avalik kord ja julgeolek väga erinevalt, vastavalt sellele, kuidas militaristlik bürokraatia, mõni kaupmehelikust vaimust vallatud omavalitsus või radikaalne parteiorganisatsioon ot­sustab, millal see kord ja julgeolek olemas on ning millal seda ohustatakse või rikutakse. Sest igasugune kord põhineb otsusel, ja ka õiguskorra mõiste, mida mõtlematult tarvitatakse kui midagi iseenesest mõistetavat, kätkeb eneses kahe erineva juriidilise elemendi vastuolu. Ka õiguskord nagu igasugune kord tugineb otsusel ning mitte normil.

Kas suveräänne on ainult Jumal, st see, kes maises tegelikkuses vastuväideteta kui tema esindaja tegutseb, või keiser või maaisand või rahvas, st need, kes vastuväideteta võivad end rahvaga identifitseerida –, alati on küsimus suunatud suveräänsuse subjektile, ja see tähendab mõiste rakendamist konkreetsele tõsiasjale. Juristid, kes diskuteerivad suveräänsusküsimuse üle, lähtuvad alates 16. sajandist suveräänsusvolituste kataloogist, mis koosneb reast hädavajalikest suveräänsustunnustest ning on peamises tagasiviidav Bodini äsja tsiteeritud arutlustele. Olla suverään tähendab neid volitusi omada. Riigiõiguslik argumentatsioon opereeris vana Saksa Reich’i ebaselgetes õigussuhetes meelsasti nii, et saaks arvukate tunnuste hulgast ühe, kahtlemata esineva põhjal teha järelduse, et peavad esinema ka teised kahtlasevõitu tunnused. Vaidlus käis ikka selle ümber: kellel on õigus nendele volitustele, mida ei olnud juba ette positiivse määratlusega otsustatud, näiteks kapitulatsioon, teiste sõnadega, kes pidi olema pädev juhtumi korral, milleks polnud mitte mingit pädevust ette nähtud. Ühes levinud ütluses küsitakse: kes eeldab endal olevat võimu, mis ei ole piiratud? Siit diskussioon erandjuhtumi, extremus necessitatis casus’e, üle. Arutlustes niinimetatud monarhistliku printsiibi üle kordub seesama samasuguse õigusloogilise struktuuriga. Seetõttu küsitakse ka siin alati, kes otsustab põhiseadusega reeglistamata volituste üle, see tähendab, kes on pädev, kui õiguskord ei anna vastust küsimusele pädevusest. Vaidlusküsimuse puhul, kas olid saksa üksikriigid pärast 1871. aastat suveräänsed, oli tegemist poliitiliselt palju vähem tähtsa asjaga. Siiski annab ka siin endast märku seesama argumentatsiooniskeem. Seydeli katsele tõestada, et üksikriigid on suveräänsed, ei ole lähtekohaks mitte niivõrd arusaam üksikriikidele jäänud õiguste tuletatavusest või mittetuletatavusest, vaid väide, et Reich’i pädevus on piiritletud põhiseadusega, see tähendab, on printsipiaalselt piiratud, samas kui üksikriikide oma on printsipiaalselt piiramatu.

Kehtiva 1919. aasta Saksa põhiseaduse artikli 48 järgi kuulutab erakorralise seisukorra välja Reichspresident, ent Reichstag’i kontrolli all, kes võib igal ajal nõuda selle tühistamist. See säte vastab õigusriigi arengule ja praktikale, mis pädevusvaldkondade jagamisega ning vastastikuse kontrolliga püüab suveräänsusküsimust võimalikult kaugemale lükata. Õigusriiklikule tendentsile vastab aga ainult erandvolituste eelduste sätestamine, mitte aga artikli 48 sisuline sätestus, mis pigem annab piirideta võimutäiuse ja seega, kui selle üle ilma kontrollita otsustataks, annaks samal moel suveräänsuse, nagu 1815. aasta harta 14. artikli erandvolitused tegid monarhid suverääniks. Kui üksikriikidel pole artikli 48 valitseva tõlgenduse järgi enam iseseisvat voli välja kuulutada erakorralist seisukorda, siis ei ole nad riigid. Artiklis 48 asub küsimuse, kas saksa maad [deutsche Länder] on riigid või mitte, tõeline raskuspunkt.

Kui õnnestub erandjuhtumiks antavaid volitusi piiritleda – olgu vastastikuse kontrolliga, olgu ajalise piiranguga, olgu siis lõpuks nagu õigusriigi piiramisseisukorra sättes erakorraliste volituste loetlemisega – siis on küsimus suveräänsusest ühe olulise sammu võrra tagasi tõrjutud, ent loomulikult mitte kõrvaldatud. Praktiliselt pole jurisprudentsil, mis orienteerib end argise elu ja jooksva asjaajamise küsimustele, mingit huvi suveräänsusmõiste vastu. Ka temale on ainult normaalne tunnetatav ja kõik ülejäänu “rikkumine”. Ekstreemse juhtumiga kohtudes on ta segaduses. Sest mitte iga erakorraline volitus, mitte iga politseilik hädaabinõu või hädaseadlus pole veel erakorraline seisukord. Viimase juurde käib pigem põhimõtteliselt piiramatu voli, see tähendab kogu kehtiva korra seiskamine. On see olukord tekkinud, siis on selge, et riik jääb püsima, samas kui õigus tagasi astub. Kuna erakorraline seisukord on veel ikkagi midagi muud kui anarhia või kaos, siis püsib juriidilises tähenduses veel ikkagi kord, kuigi mitte õiguskord. Riigi eksistents säilitab siin kaheldamatu üleoleku õigusnormi kehtivuse suhtes. Otsustamine teeb end vabaks igasugusest normatiivsest seotusest ning saab päristises tähenduses absoluutseks. Erandjuhtumi korral seiskab riik õiguse, enesealalhoiuõiguse alusel, nagu öeldakse. Mõiste “õigus-kord” kaks elementi astuvad siin teineteise vastu üles ning ilmutavad oma mõistelist iseseisvust. Nagu normaaljuhtumi korral võib otsuse iseseisev moment olla tõrjutud tagasi miinimumini, nii hävitatakse erandjuhtumi korral norm. Sellest hoolimata jääb ka erandjuhtum juriidilisele tunnetusele ligipääsetavaks, sest et mõlemad elemendid, nii norm kui ka otsus, jäävad juriidilise raamesse.

Oleks sotsioloogia ja õigusteaduse skemaatilise lahutamise jäme ülekandmine, kui tahetaks ütelda, et erandil ei ole mitte mingit juriidilist tähendust ning ta on seetõttu “sotsioloogia”. Erand ei ole subsumeeritav; ta varjab end üldise määratlemise eest, ent samal ajal ilmutab ta spetsiifilis-juriidilist vormielementi, detsisiooni absoluutses puhtuses. Oma absoluutsel kujul tekib erandjuhtum alles siis, kui tuleb luua situatsioon, milles õigusnormid saaksid kehtida. Iga üldkehtiv norm nõuab nende elusuhete normaalset kuju, milledele tal tuleb asjaolude kohaselt rakendust leida ja mis ta oma normatiivsele sätestamisele allutab. Norm vajab homogeenset meediumit. See tegelik normaalsus ei ole pelgalt “väline eeldus”, mida jurist võib ignoreerida; see kuulub pigem normi immanentse kehtivuse juurde. Ei ole ühtki normi, mis oleks rakendatav kaosele. Kord peab olema taastatud, et õiguskorral oleks mõte. Tuleb luua normaalne situatsioon, ning suverään on see, kes definitiivselt otsustab selle üle, kas tegelikult valitseb see normaalne olukord. Igasugune õigus on “situatsiooniõigus”. Suverään loob ja garanteerib situatsiooni kui terviku selle totaalsuses. Tema omab selle viimase otsuse monopoli. Selles on riikliku suveräänsuse olemus, mis seega pole juriidiliselt defineeritav õigupoolest ei sunni- ega domineerimismonopolina, vaid otsustamismonopolina, kusjuures sõna “otsus” kasutatakse veel palju kaugemale minevas üldises tähenduses. Erandjuhtum ilmutab riikliku autoriteedi olemust kõige selgemini. Siin eraldub otsus õigusnormist, ning (formuleerimaks seda paradoksaalselt) näitab, et tal on autoriteetsust: selleks et luua õigust, ei pruugi ta omada õigust.

Locke’i õigusriigi-doktriinile ja ratsionalistlikule 18. sajandile oli erakorraline seisukord midagi ühismõõdutut. Erandjuhtumi tähenduse elav teadvustamine, mis valitseb 17. sajandi loomuõiguses, läheb 18. sajandil, kui taastati suhteliselt kestev kord, peagi taas kaotsi. Kantile pole hädaõigus enam üldse õigus. Tänapäeva riigi-õpetus kujutab endast huvitavat vaatemängu, kus mõlemad tendentsid – hädajuhtumi ratsionalistlik ignoreerimine ja oluliselt vastandlikest ideedest lähtuv huvi hädajuhtumi vastu – seisavad üheaegselt teineteise vastas. Et üks uuskantiaan nagu Kelsen ei oska erakorralise seisukorraga süstemaatiliselt midagi peale hakata, on iseenesest mõistetav. Et Erich Kaufmann, kelle senised kirjutised annavad tunnistust terviklikust mõttesuunast, teeb oma “Clausula rebus sic stantibus’es” oma käsitluse lähte­kohaks hädaõiguse – see on elementaarne, orgaaniline konsekvents. Aga ka ratsionaliste peaks ometi huvitama, et õiguskord ise saaks erandjuhtumit ette näha ja “ennast ise seisata”. Et norm või kord või vastutus “end ise kehtestab” [“sich selber setzt”], paistab olevat sedalaadi juriidilise ratsionalismi jaoks eriti hõlpsasti täideviidav ettekujutus. Kuidas aga süstemaatiline ühtsus ja kord täiesti konkreetse juhtumi puhul end ise saab seisata, seda on raske konstrueerida ja ometi on see juriidiline probleem, niikaua kui erakorraline seisukord erineb juriidilisest kaosest, mingist suvalisest anarhiast. Õigusriiklik tendents erakorralist seisukorda võimalikult üksikasjalikult sätestada tähendabki vaid katset täpselt piiritleda juhtumit, milles õigus end ise seiskab. Kust ammutab õigus selle jõu ja kuidas on loogiliselt võimalik, et norm kehtib erandiga konkreetse juhtumi puhul, mida ta ei suuda jäägitult asjaoludekohaselt haarata?

Oleks konsekventne ratsionalism ütelda, et erand ei tõesta mitte kui midagi ja ainult normaalne saab olla teadusliku huvi objektiks. Erand lööb ratsionalistliku skeemi ühtsuse ja korra segi. Positiivses riigiõigusõpetuses kohtab sageli sarnast argumenti. Nii vastab Anschütz küsimusele, kuidas toimida, kui eelarveseadust pole, et see üldse polevatki õigusküsimus. “Siin pole tegemist mitte niivõrd lüngaga seaduses, see tähendab põhiseaduse tekstis, kuivõrd lüngaga õiguses, mida ei saa täita mitte mingisuguste õigusteaduslike mõisteoperatsioonide teel. Riigiõigus siinkohal lakkab.”^v Seetõttu paistab see olevat ratsionalismi jälg, kui Erich Kaufmann tahab õigusest ekstreemsed juhtumid välja jätta. Arutledes hädaseisukorra üle mainib ta juhtumit, et mõlemapoolse eluohu korral seisavad vastastikku kaks hädaõigust ning alati võib ühe tapmine teise poolt olla seaduslik; lisaks märgib ta: “Õigus oma normeerimistega ei saa tahta niisuguseid ekstreemseid juhtumeid ratsionaliseerida ja reglementeerida, vaid tal tuleb niisuguse asjade käigu ees häbelikult taanduda, sidumata sellega hüvitust või karistust.”^vi Ta kõneleb selles lauses ainult hädaseisukorrast, mis käib eraisiku või kahe riigi kui rahvusvahelise õiguse subjekti kohta. Mis aga saab siis, kui riigi sees tekib ekstreemne hädaseisukord, kas ei peaks siis just hädajuhtum ilmsiks tooma riikliku korra olemuse? Kaufmann tsiteerib siinkohal üht lauset Hegeli õigusfilosoofiast (§ 128)^vii: Häda toob ilmsiks nii õiguse lõplikkuse kui ka juhuslikkuse. Siia tuleb lisada, et ta samaaegselt toob ilmsiks riigi tähenduse ja selle, et riik peab samuti jääma juriidilise huvi objektiks. Just konkreetse elu filosoofia ei tohiks tagasi tõmbuda erandi ja ekstreemse juhtumi ees, vaid peaks sellest ülimal määral huvituma. Temale saab erand olla tähtsam kui reegel, seda mitte romantilisest irooniast paradoksi üle, vaid niisuguse arusaamise täiest tõsidusest, mis läheb sügavamale kui end keskpäraselt kordava selged üldistused. Erand on huvitavam kui normaaljuhtum. Normaalne ei näita midagi, erand näitab kõik; ta mitte ainult ei kinnita reeglit, reegel elabki üldse ainult erandist. Erandis murrab tegeliku elu jõud läbi kordusse tardunud mehaanika koore. Üks protestantlik teoloog, kes näitas, missuguseks vitaalseks intensiivsuseks võib teoloogiline refleksioon ka 19. sajandil võimeline olla, on ütelnud: “Erand seletab üldise ning iseend. Ning kui tahetakse õigesti uurida üldist, on vaja vaid otsida tõelist eran­dit. Ta asetab kõik palju selgemalt päevavalgesse kui üldine ise. Pikapeale saab villand igavesest jutlemisest üldise üle; on olemas erandid. Kui ei saa seletada neid, siis ei saa seletada ka üldist. Tavaliselt ei märgata seda takistust, sest et üldist ei mõtelda isegi korrakski kirega, vaid mugava pealiskaudsusega. Erand see-eest mõtleb üldist jõulise kirega.”^viii

Saksa keelest tõlkinud Eduard Parhomenko

Definition der Souveränität. – Politische Theologie: Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität Munchen und Leipzig: Verlag von Dunker & Humbolt, 1922, lk 8–15.