Viimase rahvaloenduse järgi omab Eesti kodakondsust ainult 82,6% (1 128 387) Eesti elanikest. 1,7% (23 015) on mõne teise EL-i riigi kodanikud ja 11% (149 449) kolmandate riikide kodanikud. 4,7%-l Eesti elanikest (64 297) on määratlemata kodakondsus, kusjuures nendest ca 60% on sündinud Eestis.[1] Eurostati andmetel kuulub Eesti seega suurima mittekodanike osakaaluga EL-i riikide hulka – kõigist Euroopa Liidu elanikest on mittekodanikud vaid 5,3% (2022. aasta seisuga). EL-is lausa esikohal on Eesti kolmandate riikide passiga elanike osakaalu poolest.[2]
Asjaolu, et valdav enamus Eesti mittekodanikest pole uussisserändajad, vaid Vene ja teiste Nõukogude vabariikide taustaga isikud, näitab, et kodakondsuse hetkeseisu mõjutab endiselt tugevasti Eesti taasiseseisvumisel tehtud otsus anda Eesti kodakondsus ius sanguinis’e põhimõttel. Eesti kodanikeks said tookord nimelt need, kes olid olnud sõdadevahelise Eesti Vabariigi kodanikud, ja nende järglased.
Võrreldes 1990. aastate algusega on mittekodanike arv oluliselt vähenenud (eelkõige määratlemata kodakondsusega inimeste arvel), kuid kaugeltki mitte piisavalt. Kusjuures paradoks on selles, et ehkki enamik määratlemata kodakondsusega Eesti elanikke soovib Eesti kodakondsust,[3] on ka selles rühmas Eesti kodakondsuse omandanud inimeste arv 2005. aastast alates järsult langenud.
Sellised arvud, võrdlused ja tendentsid peaksid Eesti poliitilistele jõududele olema häirekellaks. Kodakondsus nimelt on oluline ühiskondliku sidususe ja integratsiooni loomise vahend. Nagu väidetakse viimases ehk 2020. aastal läbi viidud integratsiooni monitooringus: „see, kas inimesel on oma elukohariigi kodakondsus või mitte, mõjutab tema suhtumist sellesse riiki ja tema institutsioonidesse, samuti seda, kas ta on poliitiliselt ja ühiskondlikult aktiivne“.[4] Lisandub Eestis elavate Vene kodanike rohkusega seotud julgeolekurisk. Oleme viimastel aastatel korduvalt näinud, kuidas Venemaa kasutab Vene passe relvana oma imperiaalsete ambitsioonide elluviimiseks.
See kõik osutab vajadusele märksa avatuma kodakondsuspoliitika järele, mille eesmärgiks oleks oluliselt vähendada mittekodanike osakaalu Eesti elanikkonnas. Sellist vajadust rõhutasid ka 2020. aasta Euroopa migratsiooni- ja integratsiooniuuringu (MIPEX) Eesti-osa kriitilised järeldused.[5] Kodakondsusteema aga on kahjuks juba üsna ammu Eesti poliitilistest aruteludest kadunud. Eesti kodanike iibe suurendamine ja sisserände piiramine, mis on olnud mitme Eesti poliitilise jõu prioriteedid, antud probleemile paraku lahendust ei paku – ei lähi- ega kaugemas perspektiivis. Esiteks näitavad prognoosid, et Eesti elanikkond sel sajandil pigem väheneb ning ühtlasi esimese ja teise põlvkonna sisserändajate osakaal selles märgatavalt kasvab. Teiseks ei ole hetkel piisavalt paindlikku ja lihtsat mehhanismi mittekodanike Eestis sündivate laste naturaliseerimiseks.
Lähtudes Eestis hetkel kehtivast kodakondsusseadusest, pakun siin mõned võimalikud muudatusettepanekud, mille eesmärgiks on tulevikus oluliselt vähendada mittekodanike osakaalu elanikkonnas.
- aastal jõustunud Eesti kodakondsusseadus põhineb eelmainitud ius sanguinis’e põhimõttel ja sätestab, et:
– sünniga omandab Eesti kodakondsuse ainult laps, kelle vähemalt üks vanem on Eesti kodanik;
– kodakondsust võib saada välismaalane, kes on vähemalt 15 aastat vana, on elanud Eestis vähemalt 8 aastat ja sooritab positiivselt eesti keele (B1-taseme) ja kodakondsuse (põhiseaduse jms tundmise) eksami;
– kodakondsust võib naturalisatsiooni korras saada vähemalt viis aastat Eestis elanud määratlemata kodakondsusega vanemate alaealine laps;
– Eesti kodakondsus on eksklusiivne, st täisealistel, kes omavad Eesti kodakondsust, ei tohi olla ühegi teise riigi kodakondsust.
Kui mõelda võimalikele seadusemuudatustele, mis aitaksid kaasa Eesti kodanike osakaalu olulisele kasvule ühiskonnas, võib eristada pigem praegusi või pigem tulevasi mittekodanikke puudutavaid ettepanekuid. Esimeste puhul oleks kõige efektiivsem meede mitme kodakondsuse lubamine, kuna raske on panna teiste riikide kodanikke taotlema Eesti kodakondsust, kui hinnaks on oma sünnipärasest kodakondsusest loobumine. See paistab hetkel olevat siiski problemaatiline lahendus, kuna võib soovimatu kõrvalmõjuna kaasa tuua Vene kodanike arvu suurenemise Eestis, mis kujutab praeguses rahvusvahelises olukorras julgeolekuriski. Teoreetiliselt oleks võimalik kasvõi ajutiselt välistada Vene kodakondsus võimalike juurdevõetavate kodakondsuste seast, kuid sellised diskrimineerivad erandid on õiguslikult väga kahtlased. Samuti oleks kahtlane Vene kodanike juurde tekkimise vältimiseks näiteks keelata kõikidel Eesti kodanikel teisi kodakondsusi juurde võtta ja samas lubada teiste riikide kodanikel võtta Eesti kodakondsus, säilitades ka oma sünnipärase kodakondsuse. Ehkki see kõik ilmselt tähendab, et mitme kodakondsuse lubamisele on Eestis raske lähitulevikus leida piisavalt poliitilist tuge, tasuks ikkagi tõsiselt kaaluda, kas meetme positiivne mõju ei kaalu võimalikke riske üles – arvestades ka seda, et mitme kodakondsuse keelamine on EL-is ja üldse demokraatlikus Läänes väga harv nähtus.
Meetmena vähem efektiivne, kuid samuti kasulik oleks vähendada aega, mis välismaalastel tuleb kodakondsuse saamiseks Eestis elada – kaheksa aasta asemel võiks see olla viis aastat (millest näiteks viimased kolm peaksid olema püsivalt Eestis elatud). Sellisele seadusemuudatusele oleks ilmselt lihtsam toetust leida, eriti arvestades, et viie aasta nõuet rakendatakse juba mitmes teises EL-i riigis (nt Prantsusmaa, Rootsi, Belgia). Poolas on see aeg vaid kolm aastat ja riik lubab ka mitmikkodakondsust.
Lisaks nendele on veel üks võimalik korralduslik muudatus, mis eeldatavasti soodustaks praeguste mittekodanike arvu vähenemist. Potentsiaalsete Eesti kodakondsuse kandidaatide kohta läbi viidud uuringud on nimelt esile tõstnud just keeleeksami (kas kogetud või eeldatud) raskust kui üht olulisemat takistust kodakondsuse saamisel.[6] Eksami tingimused tuleks kindlasti üle vaadata, tõstes seal suhtlemise osatähtsust grammatika arvel. Ka sellist korralduslikku muudatust oleks üsna lihtne läbi viia.
Need ettepanekud puudutavad eelkõige praegusi mittekodanikke. Veel olulisem on aga mõelda seadusemuudatustele, mis võiksid mittekodanike osakaalu probleemi pikemas perspektiivis püsivalt lahendada. Kõige radikaalsem ja efektiivsem lahendus oleks siin asendada kodakondsuse määramisel põhimõte ius sanguinis põhimõttega ius soli. Viimase järgi saadakse kodakondsus sünnikoha alusel, st iga laps, kes Eestis sünnib, saaks automaatselt Eesti kodanikuks olenemata tema vanemate kodakondsusest. Tingimusteta ius soli kehtestamine oleks Euroopas julge samm, kuna sellist põhimõtet on seni rakendatud (päris edukalt) pigem Põhja- ja Lõuna-Ameerika riikides, mille ühiskonnad koosnevadki peamiselt sisserändajatest ja nende järeltulijatest. Arvestades Euroopa rahvastikus hetkel toimuvate muutustega ja vastavate prognoosidega tundub õigustatud alustada tõsist arutelu ius soli võimaliku rakendamise üle ka Euroopas. Kuid kahjuks ei paista, et lähiajal võiks Eestis leiduda ühtegi poliitilist jõudu, kes sellise initsiatiivi järele haaraks.
Käimasolev üleminek eestikeelsele haridusele võimaldaks kasutusele võtta hoopis ius sanguinis’e ja ius soli vahepealse variandi, kus õigus Eesti kodakondsusele ei põhineks vanemate kodakondsusel ega sünnikohal, vaid eesti koolis käimisel. Seda põhimõtet võiks seega nimetada ius scholae’ks. Selle järgi saaksid kodakondsuse kõik Eestis elavate teise riigi või määratlemata kodakondsusega vanemate lapsed, kes käivad eestikeelses koolis. Praegune kodakondsusseadus (§ 8, punkt 5) näeb juba ette, et lapsed, kes on omandanud eesti keeles põhi-, kesk- või kõrghariduse, ei pea kodakondsuse saamiseks sooritama eraldi eesti keele eksamit. Seda erandit saaks ühtse eestikeelse lasteaia ja kooli tekkimisel oluliselt laiendada ja reegliks muuta. Esiteks võiks õigus Eesti kodakondsusele kehtida juba eestikeelses lasteaias käinud lapsele. Teiseks ei tundu mõistlik kodakondsusele õiguse saamiseks nõuda terve koolitsükli formaalset lõpetamist. Mõni aasta – näiteks kolm, kuid see on arutelu küsimus – eestikeelses haridusasutuses on piisav, et saavutada kõrgemat eesti keele valdamise taset kui see, mida nõuab praegune kodakondsusseadus. Samuti pole mõtet eestikeelses haridussüsteemis õppivatele lastele teha eraldi kodakondsuseksamit, kus kontrollitaks põhiseaduse jms tundmist. Seda õpetab ja kontrollib juba kool. Samuti tuleks kaotada kõik lisatingimused, mis praegune kodakondsusseadus sätestab nii alaealistele kui üle 15-aastastele isikutele – st ei ole oluline, kui kaua on lapse vanemad või laps ise Eestis elanud, mis on nende kodakondsus ja staatus (nt millise õigusakti alusel nad Eestis viibivad). Ainsaks kriteeriumiks peaks olema lapse õppimine eestikeelses haridusasutuses vähemalt x (nt 3) aastat ja mõistagi vanemate toetatud soov lapsele Eesti kodakondsus saada.
Ma arvan, et üleüldise eestikeelse hariduse kehtestamise ja ius scholae kombinatsioonil oleks väga positiivne mõju nii Eestis elavate välismaalaste ja kodakondsuseta isikute kui ka uussisserändajate laste ja tulevaste täiskasvanute lõimumisele Eesti ühiskonda. Ius scholae säästaks ka hetkel eksamite läbiviimiseks minevaid ressursse ja bürokraatiat. Et ius scholae veel efektiivsemaks muuta, võiks lubada sel viisil Eesti kodakondsuse omandanud lastele ka oma sünnijärgse kodakondsuse säilitamist.
Ma ei näe ühtegi tõsist vastuargumenti ius scholae põhimõtte kasutuselevõtmisele kodakondsuspoliitikas ja usun, et sellisele ettepanekule võiks Eestis tekkida laialdane poliitiline toetus. Arutlema peab mõistagi ius scholae tingimuste üle. Sellegi põhimõtte tingimusteta rakendamine oleks mu meelest kõige parem variant, kuid võib kaaluda ka mõne praeguses kodakondsusseaduses leiduva kitsenduse säilitamist.
Igal juhul kõige olulisem on avada uuesti diskussioon Eesti kodakondsuspoliitika üle, silmas pidades vajadust suurendada nii ühiskondliku sidususe kui ka sisejulgeoleku nimel Eesti kodanike osakaalu ühiskonnas.
[1] Vt Eesti statistika. Rahvaarv. https://www.stat.ee/et/avasta-statistikat/valdkonnad/rahvastik/rahvaarv.
[2] Vt https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220330-2. Eurostati statistika on 2021. aasta seisuga ja arvestab Eesti mittekodanike puhul veidi väiksema arvuga kui 2023. aasta Eesti statistika.
[3] EIM 20 aastat lõimumisuuringuid Eestis. Kodakondsus ja naturalisatsioon. https://infogram.com/kodakondsus-ja-naturalisatsioon-1hd12yx31w7qw6k?live.
[4] Sealsamas.
[5] Vt https://www.mipex.eu/estonia.
[6] Vt nt V. Võõbus, Hinnangud eesti kodakondsuspoliitikale. Siseministeerium, veebruar 2009. https://www.yumpu.com/xx/document/view/10409786/hinnangud-eesti-kodakondsuspoliitikale-2008.
Lisa kommentaar